החקיקה אשר איפשרה את התכנית האוקלידית ומאוחר יותר את התכנית המתמרצת בארצות הברית הינה המקור הדומיננטי אשר השפיע באופן ישיר על החקיקה התכנונית הנוכחית בישראל וגלגולה במחוזותינו.
בשנת 1918 אושרה בבריטניה חקיקה דומה לזו שהתרחשה בארצות הברית. התכנית האוקלידית היוותה את הבסיס לחקיקה הפדראלית אשר העניקה סמכות לביצוע תכנון אזורי. חקיקה זו אומצה במהירות על-ידי רוב המדינות בארצות הברית {The Standard State Zoning Enabling Act, 1926} כאשר המנדט הבריטי ייבא אותה לישראל על-ידי הטמעת ערכי התוכניות בפקודת בניין ערים המנדטורית, שנכנסה לספר החוקים בישראל בשנת 1936, מה שנקרא בפינו כיום "תכנית בניין עיר".
יצויין כי בחלוף השנים בוטלה הפקודה המנדטורית ובמקומה נכנס לתוקפו חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. התכנון בארץ ישראל החל מתפתח בהדרגה וראשיתו בשיטת רישום זכויות במקרקעין אשר הונהגה בה.
עורך דין אילן שרקון אומר כי "כפי שראינו, את ראשית התפתחותה של שיטת רישום הזכויות במקרקעין יש הזוקפים למרשמים שהתפתחו מראשית ימי הביניים בערי מרכז אירופה" {חיים זנדברג הסדר זכויות במקרקעין בארץ ישראל ובמדינת ישראל (2000), 82}.
מגמה כזו של רישום משכנתאות ומרשמים של מקרקעין היתה בולטת במיוחד בגרמניה, עוד מהמאה ה- 18. "השפעה גרמנית ניכרת בשיטות מרשם של מדינות שונות באירופה וככל הנראה השפיעה גם על עיצוב שיטתו של טורנס" {שם, בעמ' 83}. – כותב עו"ד שרקון בספרו.
כך הגיעה השיטה אל בריטניה, אשר בתורה, הביאה את רעיון רישום הזכויות לארץ ישראל, בתקופת הקולוניאליזם הבריטי. "הצלחתה והתפשטותה העולמית של שיטה זו היא אחת הסיבות לקליטתה של השיטה בארץ ישראל" {שם, בעמ' 85}. מוסיף ע"וד שרקון בפסקה הבאה.
"במשך שלוש מאות השנים הראשונות לשלטון האימפריה העות'מאנית בארץ ישראל לא נוצר צורך משמעותי ביצירת מרשם שיסייע במעקב אחר שרשרת זכויות במקרקעין. שינויים כלכליים, חברתיים ומדיניים שהתרחשו בארץ ישראל מן המאה ה- 19, גרמו להתארכותן המהירה של שרשרות זכויות במקרקעין והגבירו את הצורך, כמו גם את הקושי, לעקוב אחריהן" {שם, בעמ' 107}.
גורם נוסף עיקרי, שהעיר את הצורך בהסדר ואף שימש כגורם מזרז ליצירתו בשלהי המאה ה- 19, נעוץ בתהליך פיתוחן של שיטות מרשם מודרניות.
אף-על-פי ששיטת תכנון ומרשם הקרובה ביותר לזו אשר בשימוש כיום תוכננה על-ידי הבריטים, "את הניסיונות הראשונים ליצור (יש מאין) תשתית רישום שתסייע לעקוב אחר שרשרת זכויות במקרקעין בארץ ישראל יש לזקוף לזכותם של השלטונות העות'מאניים". מצטט בספרו עו"ד שרקון.
זנדברג מדגיש זאת באומרו כי "עד להנהגת הסדר זכויות, היה המרשם של עסקאות וזכויות במקרקעין שהחלו ליצור במחצית השניה של המאה ה- 19 בארץ ישראל, מסד הנתונים החשוב והגדול ביותר שניתן היה להיעזר בו".
ראשית, אימץ השלטון העות'מאני בארץ ישראל את המשטר הקרקעי שהונהג בארץ מאז כיבושי האיסלאם: הזכויות במקרקעין שנכבשו הפכו לקניין השליט. הבעלות האולטימטיבית במקרקעין נותרה לעולם של השלטון למעט מקרים בודדים. הקניות של זכות בעלות פרטית נעשו בראשית השלטון המוסלמי על בסיס הדומה לשיטה הפאודלית – לאנשי צבא, גובי מיסים או מקורבים לשלטון. אומר אילן שרקון.
לפיכך, בארץ ישראל העות'מאנית היו יחידות מקרקעין מועטות שיכלה להתפתח בהן שרשרת העברות של זכות הבעלות והן רוכזו בידי מעט מאוד בעלי עניין.
בשטחים השייכים לשלטון העות'מאני הוקצו מגרשים למטרות ייעודיות, שיטה המזכירה גרסה קדומה ולא מפותחת של שיטת ה"zoning" במדינות המערב.
למשל, "מקורו של מוסד ההקדש בדין השרעי וביסוד אחת מצורותיו הנפוצות עמד הרעיון הדתי של הקדשה לטובת הכלל, הקדשה לאל. הבעלות בנכס המוקדש עוברת לידיו של ממונה, אשר אמור לנהל את הנכס בנאמנות עבור מטרה ציבורית, דתית או אחרת. מכאן נובע הרעיון של נצחיות ההקדש – הפרטים המנהלים אותו עשויים להתחלף אך הזיקה בין הנכס להקדש אינה משתנה.
האופי הדתי של ההקדש הכתיב גם את האיסור להעביר את מקרקעי ההקדש. איסור זה, ככל שלא נעקף, הוביל להקפת המסחר במקרקעין מוקדשים ומנע היווצרותן של שרשרות זכויות בהן" {שם, בעמ' 115-114}.
במהלך המאה ה- 19, ובמיוחד לקראת סופה, החל תהליך של מודרניזציה, צמיחה כלכלית ושינוי מהיר וחד בנתונים החברתיים של הארץ, אשר הביאו להגדלת אפשרויות הניצול החקלאי והעירוני של המקרקעין. מציין אילן שרקון.
התפתחות מאורעות אלו הביאו לגידול משמעותי בביקוש למקרקעין. כתוצאה מכך, גדל השטח המעויר וכמוהו גם השטח הכפרי הבנוי והמנוצל ניצול חקלאי והחלה היווצרותן של שרשרות זכויות רבות וארוכות {שם, בעמ' 118, 120}.
למעשה, השיטה העות'מאנית היתה רצופה בפגמים, והצורך בייסודה של שיטה טובה ואמינה לרישומן של עסקאות וזכויות במקרקעין הלך והתגבר ביחס ישר להתעצמות המגמות הדמוגרפיות והכלכליות בשלהי תקופת השלטון התורכי.
במהלכה של תקופת המנדט הבריטי בארץ ישראל, המשיכה אוכלוסיית הארץ לגדול בקצב מרשים, התגברו תהליכי המודרניזציה וגברה הזרמת ההון, ממניעים שונים לשוק המקרקעין. שיטת הרישום העות'מאנית לא נתנה עוד מענה מספק לצורך המתואר {שם, בעמ' 168-167}.
הצורך ביצירת תשתית רישום חדשה וטובה של זכויות במקרקעין נבע גם מכך, שלשלטון הבריטי היה אינטרס לברר את מצבת זכויותיו במקרקעין. אינטרס זה נבע ראשית דבר, מטעם היעדר היכולת לאכוף את מרות הממשלה על מסיגי גבולה מבלי שיתבהר תחילה, באופן חד-משמעי, מהם הם השטחים ששייכים לה.
בד-בבד, לאור התגברותה של התופעה של רכישת זכויות במקרקעי הממשלה באמצעות החזקתם, עיבודם או החייאתם, נוצר כורח להגביר את תהליכי האכיפה.
שנית, "בירור מדוייק של זכויות הממשלה במקרקעין היה חיוני לקיום התחייבויותיה של בריטניה על-פי כתב המנדט. נוסחו של כתב המנדט כלל התחייבות בריטית להקצות מקרקעי ממשלה להתיישבות יהודית". מצטט אילן שרקון בספרו.
בכך, גם השלטון הבריטי, כמו קודמו, הקצה שטחים מסויימים עבור הגשמת ייעוד מוגדר מראש. על-מנת לעשות כן, "במהלך העשור הראשון לשלטונם וגם לאחר שהוחל בתהליך ההסדר, עשו הבריטים מאמץ להכין, יש מאין, תשתית טכנית ראויה שתאפשר סימונן של ההכרעות העתידיות של תהליך ההסדר. מלאכת הכנה זו נועדה לצייד את העוסקים בהסדר זכויות, במפה שניתן יהיה לסמן בה בקלות ובדיוק את הפן הגאוגרפי של תוצאות הבירור המשפט. מפה כזאת צריכה היתה לכלול נקודות ציון בצפיפות כזו, שתאפשר לשרטט בדיוק ובמהירות קווי גבול מדוייקים. כדי להגיע לתוצאה זאת, הוכנה רשת טריאנגולציה ארצית. בין השנים 1933-1928, הוכנה סדרת מפות טופוקדסטריות, שכללו, בנוסף לנקודות הטריאנגולציה, פרטי נוף וטופוגרפיה חיוניים לצורך סימון מדויק של חלקות".
החקיקה בנושא החלה בשנת 1921, כאשר פקודת תכנון ערים או כפי שכונתה אז "פקודת התכנית לבניין ערים", הסדירה לראשונה בארץ ישראל את המסגרת הסטאטוטורית לתכנון ערים ולרישוי הבניה.
מוסדות התכנון הכוללים ועדות מקומיות ועדה מרכזית, כוננו לראשונה מכוח הפקודה. על כל הועדות המקומיות הוטל להגיש לוועדה המרכזית תכנית לבניין ערים לכל הקרקעות שבתוך האזור שתחת סמכותה.
ה"תכנית" כללה התייחסות לבניין רחובות ודרכים ודרכי חיבור וקווי בנין כלליים, הגדרת אזורים ליעודים מסויימים, הטלת מגבלות בנוגע לחלל הפתוח שייקבע מסביב לבניינים ובנוגע לגובה ולאופי המיוחדים של הבניינים שיורשו באזורים מיוחדים.
החקיקה הכתיבה כי שינוי בגבולות המגרשים לא היה טעון, איפוא, הסכמת הנוגעים בדבר, ומוסדות התכנון יכלו לקבוע הוראות בעניין אף כנגד רצון הבעלים.
מנגד, לא ניתן היה לאחד חלקות באופן של יצירת שיתוף כפוי בין בעליהן ללא הסכמת הבעלים.
נוסף על כך, הפקודה הגבילה את הפיצויים המשולמים.
פקודת בניין ערים משנת 1936 חוללה מספר שינויים כגון כינון הועדות המחוזיות. לועדות הללו הוקנתה הסמכות "להתקין חוקי עזר לקביעת תנאים להגשת בקשות להיתרי בניה, ולהתקין תקנות באשר להכנת תכניות ולפרוצידורות השונות שיחולו על הועדות המקומיות".
גם בפקודה הזו, נקבצו להם יחדיו, תחת אותו פרק, שני העניינים הקשורים זה לזה: מסי השבחה ופיצויים.
הסייג שבפקודה הקודמת, לפיו היה על בעל הנכס להוכיח כי רכש את הנכס מתוך כוונה לממש את פוטנציאל הבניה שבו או שעשה פעולות לשם הוצאתה לפועל הבניה – בוטל. עתה היתה הדרך פתוחה להגשת תביעות אף לאלה שהפגיעה בהם היא ממונית בלבד שלמעשה תתבטא רק עם מכירת הנכס בעתיד. באשר לחלוקה מחדש, לא חל שינוי בעדכון זה.
בשנת 1941 תוקנה פקודת בניין ערים פעם נוספת.
בחוק לתיקון לפקודת בניין ערים, התשי"ז-1957 הניח המחוקק הישראלי את המסגרת החקיקתית המודרנית, המשמשת אותנו למעשה בשינויים מינוריים עד היום, לעריכת חלוקה מחדש במסגרת תכנית בניין עיר.
הואיל ונבצר ממוסדות התכנון לבצע איחוד ללא הסכמת הבעלים, נוצר קיפאון אותו התיקון מבקש לסיים. "בתיקון נקבעה המסגרת לחלוקה כפויה, תוך שמירת זכויות הבעלים. נקבע כלל השוויון היחסי ונקבעו תשלומי האיזון המשולמים במקרה ולא ניתן לשמור על עקרון השוויון היחסי. הוסדר רישום החלוקה החדשה בספרי המקרקעין ועניין השעבודים ונקבע מנגנון המגן על מי שמתנגד לשיתוף כפוי עם אחרים המתיר לו לחייב את הוועדה המקומית ברכישת חלקו".
כמעט עשור מאוחר יותר, בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, אימץ המחוקק כמעט לחלוטין את ההוראות שנקבעו בתיקון משנת 1957.
תיקון מס' 43 לחוק התכנון והבניה, התשנ"ה-1995 הוא המשמעותי ביותר מבין התיקונים הרבים שעבר החוק, והוא תוצאה של ניסיון מצטבר בן כמעט יובל, בהפעלת החוק, מבית היוצר של המחוקק הישראלי.
התיקון בעיקרו משנה את מוסדות התכנון והרכבם, ומעביר חלק מן הסמכויות שבעבר היו בידי מוסדות גבוהים יותר, ליד הוועדות המקומיות. התיקון מתיימר לקצר את תקופות הזמן בהליכי התכנון ומטיל חובות על הרשויות לשם ייעול וקיצור ההליך התכנוני.
פרט לשינויים בהרכב הועדות הקיימות, מביא עימו התיקון את ועדת הערר שהוקמה "על-מנת לפנות מזמנה של הוועדה המחוזית, שתפקידה להקדיש עצמה בעיקר לעניינים תכנוניים ולרכז תחת ידיה את אותן התדיינויות שהן משפטיות בעיקרן". לאור תיקון זה, הסמכות לדון בערר על החלטת הוועדה מקומית נמסרה מעתה לוועדת הערר ולא עוד לוועדה המקומית.
בעקבות תיקון מס' 43 לחוק התכנון והבניה, תכניות לחלוקה מחדש נחלקות לשניים: תכניות שבסמכות הוועדה המקומית ותכניות שבסמכות הוועדה המחוזית.
בתחום הפיצויים עקב פגיעת תכנית, קבע התיקון לחוק כי תביעה תוגש בתוך שלוש שנים מיום אישור התכנית. זאת בניגוד לתרחישים הקודמים אשר איפשרו בתורם חודשים ספורים להגשת התביעה. יחד-עם-זאת הוקשחו התנאים להארכת המועד על-ידי שר הפנים, תוך צמצום סמכותו להארכת תקופת ההתיישנות.
החלוקה לאזורים ייעודיים החלה מתקיימת מסיבות שונות כבר בעת השלטון העות'מאני על אדמות ארץ ישראל. אמנם התכלית עבורה הוקצה אזור, משתנה לפי התקופה: הן עבור צרכי דת והן עבור עידוד התיישבות דמוגרפית יהודית; הן למטרות מגורים והן למטרות סחר.
ואולם, נראה כי האחיזה השלטונית ביקשה מאז ומעולם לפקח על ייעוד הבניה, צורתו ומרכיביו, גם כאשר הוא לכאורה, בבעלות פרטית.
בעוד שבכל המקרים המתוארים, מבקש הריבון לשמור בידיו את השליטה לטובת "האינטרס הציבורי", ברור כי לעיתים עלולה אותה המטרה בדיוק לפגוע בזכות הפרט לקניין.
לפיכך, העיסוק הרב בפיצוי הפיסקאלי עקב פגיעת תכנית במקרקעין פרטי, בחוק הישראלי, מדגיש ומבהיר את הקשר ההדוק שבין הערך הכלכלי לבין זכויות הבניה בארץ. מסכם עו"ד אילן שרקון בקטע מספרו.
עוד מהתקשורת:
עו"ד אילן שרקון בחדשות
